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角色微妙 社保基金“独立投资”困局凸显 2004-05-17 22:46
从提高入市资金比例到投资基础设施，一直以来，全国社会保障基金理事会致力于迅速地拓展新的投资途径，使其管理的近1400亿元社保基金能更好实现保值增值。 现在看来，这一过程注定不会一帆风顺。 5月初，社保理事会副理事长冯健身再次明确表示：社保基金可以向基础设施和其他高收益的行业进军。 但这存在变数。社保理事会的一位官员透露，4月底，国家发展和改革委员会在上报给高层的一份报告中，对社保基金投向基础设施方面作出了一些限制。“虽然不会对投资范围做出具体规定，但由于其特殊地位，发改委的意见却更能被高层所重视。”发改委一位官员坦承。 尽管只是一个插曲，但它势必会对谋求成为“世界一流的养老金管理机构”，开始有独立投资冲动的社保理事会未来的运作产生影响。 微妙的角色 从社保理事会成立之初，其角色就颇为微妙，这从社保基金功能定位和理事会的人事架构可窥见一斑。 社保基金定位为国家战略储备金，即各项社会保障制度的重要财力储备，主要为了应付未来人口老龄化高峰期的社会保障需要。其资金主要来源于财政部划拨的资金和减持国有股的资金。 而投资上，理事会又受到来自国家发展和改革委员会和证监会的影响。发改委是因其特殊地位，而证监会又是证券市场监管者。 还有，理事会作为一个管理应急社会保障基金的机构，又与劳动和社会保障部关系密切。 正是由于角色微妙，理事会创立伊始就秉持“相互牵制和相互制衡”原则来构建。其高层人事架构中，理事长项怀诚为原财政部部长，其他三个副理事长分别来自劳动和社会保障部、财政部和证监会。这种构架，被社保理事会高层认为有利于理事会与各大部委之间进行沟通和协调。 但有不同的声音。一位熟悉社保运作的人士认为，它“不仅没有达到一种良好的沟通效果”，而且由于颇为复杂的关系，“容易让理事会陷入一种多头管理中”。 带来的困局 这种微妙已在社保基金的资金来源上有所显现。 从2001年开始，社保基金中的财政拨款逐年减少。当年，社保基金资产总额为805．09亿元，其中财政拨入795．26亿元；2002年，中央财政拨款和国有股减持的资金额为415．76亿元；2003年，社保基金本金增加部分仅为50多亿，全部来自境外国有股减持收入，没有财政拨款。 所以，拓展财源成为理事会一大要务，其高层在各种场合多次表示：目前社保基金发展已经进入了关键时期，首要问题就是要开拓新的财源。 在财政几乎断奶的情况下，社保基金将目标锁定“划拨国有资产充实社保基金”方面。为此，专门成立了股权部，主要任务就是处置划拨的股权和进行股权投资。而项怀诚上任伊始专门拜访了国资委。 但真正运作起来却困难重重，一是划拨哪类国有资产的问题，是地方还是中央的?如果涉及到地方利益，有可能会遭到地方政府的抵制。二是如果划拨了中央企业的国有资产，未来由谁来行使这部分国有资产的收益权、管理权? “国资委作为出资人，又是行政管理者，其双重身份与理事会单纯的投资者身份将会产生冲突；并且，国资委并不愿意看到管理权分流。”一位官员认为这是国资划拨的难点。 除了资金来源上与财政、国资两大部委存在不一致外，在投资上，社保理事会和证监会、发改委也很难意见相同。 “证监会作为监管者，而理事会是证券市场最大的机构投资者，他们应该是裁判员和运动员的关系。但社保基金作为最大的国有资产基金，其参与证券市场不仅会影响整个市场的投资理念，而且在信息获得、资金运作方面具有其他流通股股东所不具备的优势，这些都会影响到证监会的监管。”一位券商的人士分析到。 理事会和发改委的矛盾则主要体现在宏观调控上。因为理事会要做直接投资，“如果社保有200亿资金投资于基础建设，当发改委需要控制投资规模时，就没有办法对这部分投资施加影响”一位发改委官员认为这会对发改委的宏观调控产生影响。 “由于两个部门都有自己的智囊团，在投资项目方面肯定会有不一致的意见。”一位社科院学者这样评价。 独立冲动 “其实，从项怀诚去了理事会之后，各大部委对社保理事会的影响极少。”发改委另一位官员直承。 社会理事会成立于2000年9月，其发展烙上了两任管理者的个人特征。 2000年12月，理事会成立刚三个月，刘仲藜被任命为第一任理事长。之前，刘任财政部长。 “事后来看，刘运作社保基金的思路相对保守，他的观念是力求保全本金，主动投资的愿望不是很强”，上面那位社科院学者评论说。“在这种情况下，社保基金没有自己的风格，也无法摆脱各个部委的影响。” 反映在投资上：在2001年，805．09亿元的社保基金中，除了购买264．20亿元国债之外，剩余的519．99亿资金存在银行，当年实现收益仅9．84亿元。当时有批评认为“社保基金不能光被动地回避风险，而应该主动地去规避风险”。 但这种情况并非缘于观念保守，主要原因在于社保投资范围无章可循。 2001年12月，在各个部委联合推动下，《全国社会保障基金投资管理暂行办法》以当时财政部部长项怀诚以及劳动和社会保障部部长张左己的名义颁布。项怀诚显然没有预料到，这会成为他日后运作社保基金的屏障。 以《办法》为依据，2002年，社保基金开始涉水中国股票市场。社保理事会以战略投资者身份投资12．66亿元获得3亿股中石化A股。 这是社保理事会2002年惟一一次股票投资，“中石化套牢社保”，当时颇遭市场诟病。除了这部分投资之外，其余1200多亿元仍然局限在低风险低收益的国债投资和银行存款上。2002年年报显示，社保基金总额为1241亿元，其会计收益为21亿元，收益率为2．75%。 2003年3月20日，65岁的项怀诚出任理事长。随后，一大批发改委、财政部、社会保障部和证监会等部门官员调入理事会。 之后，在项怀诚领导下，理事会一方面寻求在各大部委之间的平衡，另一方面又力争各种话语权。 要争得话语权，首先要有业绩作资本。当时，社保首要考虑的是入市规模和委托资金量，虽然在2003年3月，理事会已经选择好六家基金公司和两家托管行，但是基于风险考虑，理事会只拿出不到50亿元的资金，入市资金额占社保总金额不到5%。到2003年底，委托资金量达到326．32亿元，占社保总规模为24%。 入市之后，出现了“没有一笔像样的投资”、“出师不利，屡屡被套”等诸多不利社保的评论，甚至质问“社保拿老百姓的钱冒风险对不对?” 直到8月18日，副理事长高西庆才出来表态，“社保基金理事会在资产管理上的原则是安全至上，最关心的是风险。”11月，项怀诚也首次对外界证实，社保入市金额不到50个亿。 表面上，项和高的态度相当谨慎。 但是，社保理事会正以一种前所未有态势探寻着新的投资和管理模式，“高是一个有想法的人，并且，以项怀诚和高西庆两人财技，不可能仅满足于目前的投资模式”，有人士这样推测。 市场验证了上述这种推断。8月下旬，传出社保基金计划投资境外市场的消息。而且，投资金额不仅局限于人保财险2328．HK和中国人寿2628．HK国有股减持获得的5亿美元，更准备将原先国有股减持的200多亿资金也投资于境外市场。 9月，在理事会推动下，由财政部、国家外汇管理局、中国证监会、中国人民银行、社保基金理事会共同起草的有关社保基金海外投资的报告提交国务院， 11月，社保基金再次以战略投资者身份参与长江电力配售。有人士据此推断，理事会已经有了参与证券自营的愿望。 2004年4月9日，项怀诚明确表示，社保基金股市投资比例从5%扩大到15%。 除了股权投资之外，实业投资进入到社保视野。理事会希望参与京沪高速公路和重建浙江镇海、杭州湾、山东黄岛、广东大亚湾四大战略石油储备基地等基础设施建设项目。 正是通过推动投资模式变革，理事会正努力在各大部委之间争取着话语权。 充满变数的未来 “但有些项目存在的风险不是社保基金能够控制的”，上面那位官员坦言。而且，“理事会的管理构架和外围环境决定了其运作不会如他们希望的那样顺利”。 理事会的人员构架主要分为三个层次，高层是原先相关部委的领导，属于行政任命。中层是通过聘任，但主要来自相关部委，如副秘书长刘昌林来自财政部，投资部主任李克平来自体改委。 第三个层次才是通过社会公开招聘的补充进来的新鲜血液，例如法律部主任王文灵为原重庆国投总经理，还有部分人士来自高校和研究机构。 “受原有体制约束，这些人的观念大多停留在从前。”社科院的那位学者担心，这样的管理架构，社保理事会“不大可能以一种市场化的方式来运作社保基金”。 所以，一直以来，就有理事会能否做好资金保值增值的质疑。 事实上，社保的每一步积极运作都招致市场对其风险控制的质疑。例如，社保基金准备参与基础设施投资，主要考虑这个行业存在一定行业管制利润。但反对意见认为，在国外，投资公路、桥梁和石油储备项目等基础设施都可能会亏损。更有人表示，美国中央养老基金70年不入市，中国社保基金是否需要拓展投资渠道也应该值得思考。 另外，社保最大难题还是资金来源的匮乏。理事会副理事长冯健身表示，要用五年或更长一段时间使社保基金总资产能够达到1万亿元左右。 但是资金来源和筹集势必涉及到各个部门利益。而且，目前的社会保障体系中，现收现付都存在巨大的缺口，因历史原因造成的养老隐性债务数额庞大，目前估计也在万亿元以上。在这些问题没有解决的前提下，拿出更多的钱充实社保基金几乎不可能。(孙健芳/经济观察报)
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